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Separação de poderes

Previdência única acaba com harmonia remuneratória

por Walter Nunes da Silva Júnior

O governo federal está em vias de encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei complementar que regulamenta o parágrafo 15 do artigo 40 da Constituição, com a redação determinada pela Emenda Constitucional 41, de 2003. A referida Emenda Constitucional, no parágrafo 14 do mesmo artigo 39, facultou à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, estabelecer que o valor das aposentadorias e pensões pode ter como limite o teto previdenciário previsto para os benefícios do regime geral de previdência social.

Tem-se afirmado com insistência que, devido aos termos das referidas alterações constitucionais, a partir de suas edições, a par de suprimidas as regras de paridade e integralidade do sistema previdenciário do serviço público, todos os servidores públicos e agentes políticos devem se submeter ao regime de previdência complementar.

O assunto, infelizmente, ainda não mereceu reflexões mais aprofundadas, o que é lamentável, uma vez que o tema é da mais significativa importância para a magistratura e o serviço público em geral no Brasil. Até porque o governo está propondo uma modificação no sistema de previdência no setor público que rompe o paradigma histórico do nosso ordenamento jurídico, que é o sistema da integralidade e paridade, modelo que se afina com o perfil do serviço público.

O servidor público e o magistrado em geral ingressam na carreira cientes de que não deverão ter expectativa em relação a remunerações que poderiam obter na iniciativa privada. O servidor e o juiz fazem essa escolha não só pela relativa segurança quanto ao padrão remuneratório na ativa que as respectivas carreiras proporcionam, mas especialmente para o que lhes está assegurado para o futuro, a partir da aposentadoria. É previsível, portanto, que um novo modelo em questão tão sensível, a causar a ruptura de regras históricas, sem que haja uma discussão aprofundada, seja motivo de preocupação.

A exposição a seguir não tratará da pensão por morte que segue regra peculiar em relação à aposentadoria, tendo em vista a previsão normativa do parágrafo 7º do artigo 40. Não será explorada a questão referente à existência de vício de inconstitucionalidade formal e material na Emenda 41, de 2003.

A abordagem diz respeito, apenas, à mudança das regras para a aposentadoria. Em primeiro momento, o estudo se ocupa em destacar que não há motivo para a modificação do sistema de previdência no âmbito da Justiça Federal, pois, ao contrário do que se afirma, ele é superavitário. Em segundo momento, demonstra-se que o sistema previdenciário complementar, em verdade, é facultativo e não obrigatório, como parece ser à primeira vista. Por fim, ainda que venha a ser criado o sistema previdenciário complementar, nada recomenda que ele seja único para as três esferas de poder, diante da ausência de harmonia remuneratória.

Mudar por quê?

Se o sistema previdenciário no serviço público em geral, historicamente, sempre seguiu as regras da paridade e da integralidade, a pergunta que se impõe é: Mudar por que e para quê?

O argumento oficial que está na base da proposta de alteração se assenta na premissa de que o sistema é deficitário. De acordo com esse discurso, no ambiente federal a contribuição do servidor público só se iniciou em 1991. Recentemente, em reportagem da Revista Veja afirmou-se — não se sabe de onde foi tirada essa conclusão — que o servidor público federal só começou a contribuir para o seu regime próprio de previdência social em 1993[1].

A contribuição para o sistema de previdência social, no serviço público federal, não se iniciou em 1993, muito menos em 1991. Em relação aos servidores públicos federais, o sistema previdenciário foi implantado com o Decreto 942 – A, de 21 de outubro de 1890, que criou o Montepio Civil referente aos servidores do Ministério da Fazenda. Nessa linha, foram criados outros montepios civis e, ainda, o Instituto Nacional de Previdência. Finalmente, por meio do Decreto-Lei 288, de 23 de fevereiro de 1938, veio a lume o Ipase — Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado, dando origem ao sistema previdenciário específico e geral para todos os servidores públicos federais, que variavam entre as alíquotas de 4% a 7%, de acordo com o padrão de vencimentos.

Com a extinção do Ipase, a contribuição dos servidores federais estatutários para o custeio da seguridade social foi fixada na alíquota única de 5% sobre a remuneração, sendo alterada, posteriormente, por força do Decreto-Lei 90.817, para 6%. Depois da Constituição de 1988, a Lei 8.162, de 8 de janeiro de 1991, estabeleceu que, a partir de 1º de abril de 1991, a contribuição dos servidores teria alíquotas variáveis de 9%, 10%, 11% e 12%, aplicados de acordo com a faixa salarial do contribuinte. Posteriormente, a Lei 9.630, de 23 de abril de 1998, alterou a contribuição dos servidores públicos federais, estabelecendo uma alíquota única de 11%.

Durante todo esse intervalo de tempo, em nenhum momento, os servidores públicos federais deixaram de contribuir[2]. Ainda assim, lamentavelmente, incute-se na sociedade a idéia de que o servidor público federal teria iniciado a sua contribuição em 1991. O sistema seria deficitário por essa razão, o que exigiria mudanças, porque o Estado não teria condições financeiras de arcar com esse ônus. A sociedade brasileira estaria pagando para que o servidor público tivesse o direito, ou o privilégio, como é colocado, de aposentar-se com a paridade e a integralidade, quando a grande massa da sociedade brasileira não tem idêntico tratamento.

Os servidores públicos são colocados em situação no mínimo antipática perante a opinião pública, sob a pecha, embutida no discurso oficial, de que são detentores de privilégios e que estão acarretando ônus financeiro indevido ao restante da sociedade.

Inexistência de déficit no regime previdência do serviço público federal

O ponto de partida da discussão deve se dar, necessariamente, quanto a essa falsa premissa oficial de que o sistema é deficitário, pois ela não é verdadeira.  Em verdade os aposentados recebem uma parcela mínima de uma aposentadoria para a qual eles contribuíram ao longo do tempo. Havia, sim, imperfeições no sistema. Muitas vezes, com poucos anos de contribuição, o servidor público tinha a possibilidade de obter a aposentadoria com a remuneração do cargo que ocupava na época da aposentação. Sua contribuição, evidentemente, era insuficiente para constituir o fundo previdenciário.

Entretanto, a partir das modificações introduzidas pela Emenda Constitucional 20, de 1998, complementadas pela de 41, de 2003, isso não é mais possível no nosso sistema. Para obter a aposentadoria integral, o servidor ou juiz tem de contribuir durante 35 anos.

Por isso, pode-se afirmar e reafirmar que no âmbito da Justiça Federal não há déficit. Desafiamos qualquer pessoa a demonstrar o contrário. Matematicamente isso é impossível. Uma simples simulação de um plano de previdência, desses que são feitos em sites na internet, mostra que um juiz federal, contribuindo com 11% dos seus subsídios — cerca de R$ 2 mil e 200 reais por mês — durante 35 anos, teria proventos superiores a R$ 35 mil, diante da massa de recursos constituída. Isso sem que seja feito cálculo atuarial, com rigor técnico. Não se pode esquecer que, mesmo aposentado, o servidor ou juiz continuará a contribuir para o fundo dos futuros aposentados. Repita-se: não tem como ser deficitário.

Em relação à Justiça Federal, há um aspecto primordial que não pode deixar de ser examinado com atenção. Criada pelo Decreto 848, de 11 de outubro de 1890[3]. Porém, extinta pela Carta de 1937, recriada pelo Ato Institucional 2, de 1965, a Justiça Federal instalou a primeira Seção Judiciária em 1967, no dia 23 de maio[4]. Portanto, completou este ano 40 anos de sua reinstalação. Além de ser um segmento do Judiciário que, comparado com as Justiças Estadual e do Trabalho, é pequeno[5] em número de magistrados e servidores, a Justiça Federal não tem servidor aposentado do período anterior a 1967.

Assim, o quadro de inativos da Justiça Federal, entre magistrados e servidores, passou a ser formado a partir do ano de 1967. Por isso mesmo, e tendo em consideração que a expansão da Justiça Federal somente teve início a partir dos anos 90, com a sua regionalização determinada pela Constituição de 1988, há apenas 2.219 servidores aposentados. Em contrapartida, há mais de 22 mil servidores ativos, número expressivamente superior ao de aposentados[6].

Tendo em consideração apenas os juízes federais, o sistema previdenciário se apresenta mais saudável ainda. O quadro atual é de 1.388 magistrados, somando-se os juízes e desembargadores de todos os Tribunais Regionais Federais, e apenas 116 aposentados[7].

Com uma alíquota de contribuição de 11% sobre os vencimentos ou subsídios dos servidores e juízes, ativos e inativos, não há como esse sistema ser deficitário. Além do mais, a perspectiva é totalmente favorável à sustentabilidade do sistema previdenciário da Justiça Federal, na medida em que tramita na Câmara dos Deputados o projeto de Lei 5.829, de 2005, que trata da criação, nos próximos sete anos, de 230 varas federais, o que implica mais 460 novos cargos de juízes, além de vários outros de servidores, que vão aumentar, ainda mais, o número de contribuintes.

Ausência de contrapartida da União.

Outra questão que precisa ser incluída no debate acerca da previdência complementar é o artigo 40, caput, da Constituição. Os órgãos públicos federais, aí incluídos os da União, não contribuem para a formação do fundo previdenciário dos servidores públicos. Esse fundo, na verdade, nem existe, o que é, além de temerário, uma tremenda irresponsabilidade do governo.

Os servidores e juízes federais, mensalmente, descontam 11% de sua remuneração para a formação do fundo previdenciário, a fim de que, no futuro, possam receber esses valores a título de aposentadoria. Porém, o governo recolhe esse dinheiro e o utiliza para as mais diversas finalidades. Além de não dar a sua contribuição, ou seja, não recolher nenhum centavo para o sistema previdenciário do serviço público, a União não cria o fundo previdenciário, o que lhe permite fazer uso dos recursos que deveriam ser vinculados ao pagamento das aposentadorias.

Evidentemente, para o equilíbrio financeiro e atuarial de um sistema, cuja massa de recursos é formada, conforme a previsão constitucional, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, é obrigatória a constituição de fundo específico para ser gerenciado de forma adequada.

Assim foi até a extinção do Ipase. Este instituto recebia contribuições dos servidores federais e, por imposição do Decreto-Lei 288/38, também do governo federal, correspondente, no máximo, a 18% do total da despesa com a remuneração dos servidores. A verba deveria constar do orçamento anual, sendo recolhida em duodécimos, no primeiro dia útil de cada mês, ao Banco do Brasil, à disposição do Ipase (arts. 24 e 25).

Não eram apenas os servidores que contribuíam. O Estado também tinha a obrigação e contribuía para a formação da fonte de custeio, montante que, necessariamente, constava do seu orçamento[8].

Não se tem notícia de que o Ipase, durante a sua existência, tenha enfrentado falta de recursos para atender os benefícios previdenciários. Ao contrário, além da assistência médico e financeiro substitutivo da remuneração, atuava também como agente financeiro na aquisição da casa própria por parte dos servidores.

Contudo, a despeito do sucesso relativo do sistema de assistência social do servidor público federal, o Ipase foi extinto na década de 70. Três conseqüências negativas, desde logo, advieram: suprimiram-se a assistência social habitacional ao servidor público, os recursos custeados pela União e o fundo específico da previdência social do serviço público[9].

Em razão disso, a responsabilidade quanto à arrecadação e gerenciamento dos recursos, assim como à manutenção dos benefícios previdenciários pertinentes aos servidores públicos federais pertencentes à administração direta e indireta, passou a ser da União. Ou seja, a União que já havia sido beneficiada, em detrimento dos servidores públicos federais, com a revogação dos artigos 24 e 25 do Decreto-Lei 288, de 1938, ainda recebeu como prêmio adicional a oportunidade de cuidar do fundo de custeio do sistema previdenciário de todos os servidores públicos federais. O efeito negativo mais danoso, no entanto, foi que os recursos arrecadados unicamente das contribuições compulsórias dos servidores federais deixaram de formar um fundo específico, como acontecia no tempo do Ipase, para passar a fazer parte do orçamento geral da União, o que viabilizou o desvio dessa massa de recursos para o atendimento de outros fins do Estado.

Afirma-se que a mudança ocorrida no sistema de previdência do servidor público prestou-se, entre outros motivos menos nobres, para que os recursos que formavam o fundo servissem para a execução de programas de governo, aí incluída a execução de diversas obras públicas.

No artigo “Reforma sim, massacre não”, publicado no semanário “Brasília em Notícia”, nº 539, o ex-deputado federal e professor de Direito Constitucional Ney Lopes aponta com precisão o responsável pelo déficit da Previdência Social no setor público. Diz ele[10]׃

Como parlamentar durante anos me opus a regras que retroagissem para ferir mortalmente direitos adquiridos, coisa julgada, ou atos jurídicos perfeitos. Isso jamais significou oposição a reforma previdenciária. Apenas, senso de justiça.

Afinal, terão sido os servidores públicos os únicos responsáveis pelo déficit da Previdência? Em absoluto. Os aposentados recebem a parte mínima da poupança que fizeram durante anos. Todos entraram no sistema descontando mensalmente. E o governo, como agiu? Ficou com esse dinheiro, lucrou muito através de rendimentos financeiros, que precisam ser computados na hora de explicar a responsabilidade do quadro atual de dificuldades. Naquela época, o discurso era contribuir para a Previdência como forma do empregado ou funcionário investir no seu futuro. Hoje em dia, o “investidor” de ontem é tido como parasita.

A Previdência existe no Brasil desde 1923 e no inicio havia muitos contribuintes e poucos aposentados. A professora mineira Eli Iola Gurgel Andrade, em tese de doutorado, demonstrou que se todos os saldos positivos da Previdência brasileira — funcionários e celetistas — no período de 1945 a 1980 não tivessem sido desviados, mas destinados a um sistema de capitalização, com base no rendimento de 6% ao ano, isso representaria cerca de R$ 1 trilhão atuais. E para onde foram os recursos da Previdência? Todo mundo sabe: a construção de Brasília, a Companhia Siderúrgica Nacional, carteiras de credito do Banco do Brasil, o atual BNDE e outros. Não se pode negar a importância da destinação dos recursos, sobretudo na área do credito agrícola. Todavia, os números inocentam o servidor publico e o celetista como réus da crise que hoje enfrenta a Previdência Social.

A modificação operada àquela época em nada melhorou o sistema, pelo contrário, deu margem a que, irresponsavelmente, a União, os Estados e os Municípios pudessem usufruir dos recursos oriundos das contribuições feitas pelos servidores públicos. Sem o fundo específico, os recursos deixaram de ser geridos por um sistema de capitalização.

É no mínimo risível, agora, sob o argumento de que o sistema é deficitário, que se queira, uma vez mais, modificar as regras do jogo, sem que, antes, se cobre, de quem é o inadimplente, a sua efetiva contribuição. Quando é que os órgãos públicos federais vão contribuir para o sistema, como determina a Constituição?[11] E onde está a massa de recursos proveniente do recolhimento da contribuição pelos servidores públicos ao longo do tempo?

Se vamos discutir mudanças, sob o argumento de o modelo é deficitário, então é o momento de saber, efetivamente, quanto os órgãos públicos devem para a formação do fundo, em razão de não terem feito as devidas contribuições, como determina a Constituição. Impõem-se, ainda, explicações de como a União, os estados e os municípios gerenciaram as contribuições feitas pelos servidores públicos ao longo de todo esse tempo.

Especialmente em relação à Justiça Federal, basta que se divulgue quanto foi recolhido e como se deu o gerenciamento, nesses últimos quarenta anos, das contribuições feitas, mês a mês, pelos servidores e magistrados.

Mudar para quê?

Sem essas explicações, não é possível aceitar a mudança. Até porque, no modelo do sistema de previdência complementar, cabe ao poder público fazer a sua devida contribuição. Ora, se os órgãos não contribuem hoje, embora sejam obrigados a tanto pela Constituição, quem garante que, com a mudança do modelo do sistema previdenciário para o serviço público, eles irão cumprir esse encargo?

Se não há déficit, se o sistema é superavitário, para que mudar o sistema? Evidencia-se que não se trata propriamente de uma proposta de novo sistema previdenciário para o setor público, mas uma mudança de modelo tendo em conta um plano de governo que visa estimular o desenvolvimento. É, portanto, um lídimo plano de desenvolvimento. Não se pode esquecer que, mundialmente, os fundos de pensão são os maiores investidores. Com a criação do sistema de previdência complementar, o fundo previdenciário dos servidores públicos, em pouco tempo, será o mais aquinhoado dentre todos, constituindo-se, assim como outros já existentes, em um forte investidor no mercado nacional. Com isso, será estimulado o desenvolvimento do país, com uma injeção invejável de recursos, especialmente na área da construção civil.

O próprio ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, em recente palestra, destacou a existência, atualmente, de cerca de 300 fundos de pensão privados no Brasil. Segundo o ministro, esses fundos têm importante participação na economia do país com investimentos em ações, no setor de comércio, entre outros ramos da economia nacional.

No cenário mundial, os fundos de pensão estão catalogados dentre os cinco segmentos mais importantes para o desenvolvimento. Em alguns países, como é o caso da Holanda, 90% dos investimentos são proveniente dos fundos de pensão dos servidores. Eis uma discussão que se deve fazer.

É razoável que seja implementada a modificação no sistema de previdência dos servidores públicos a fim de que o fundo daí originado, gerenciado tal como os demais fundos de pensão, sirva para estimular o desenvolvimento do país?

Não parece recomendável que os recursos destinados à aposentadoria de magistrados sejam gerenciados por entidades de previdência que atuam e se apresentam no mercado financeiro como um de seus maiores, senão o maior, investidor. Empreendimentos financiados por fundos de pensão são frequentemente objeto de discussão no Judiciário. A magistratura será chamada a decidir questões que podem comprometer, severamente, a saúde financeira do fundo de pensão no qual estão os recursos destinados à sua própria aposentadoria, o que é, convenhamos, no mínimo indesejável.

O Ministro do Planejamento, em sua explanação sobre o sistema de previdência complementar, reconheceu que, hoje, no Brasil, não há um shopping center que tenha sido construído sem a participação de fundos de pensão, a exemplo das maiorias dos resorts edificados no país.

Se é desnecessário modificar o sistema de previdência da magistratura e dos servidores da Justiça Federal em razão da ausência de déficit, também não parece razoável que haja essas mudanças como forma de estimular o desenvolvimento econômico brasileiro, pois isso teria como conseqüência fazer com que os juízes tenham de decidir questões, as mais diversas possíveis, em que há claro e direto interesse dos fundos de pensão, dentre eles aquele do os próprios magistrados participam.

Início de vigência do regime previdenciário complementar.

Insiste-se que, com a entrada em vigor da Emenda Constitucional 41, de 2003, os servidores e juízes que ingressaram nas respectivas carreiras após as alterações por ela introduzidas no sistema de previdência social não têm mais direito à aposentadoria sob as regras da paridade e integralidade. Não é verdade.

Observe-se a redação clara do parágrafo 14 do artigo 40 da Constituição. Lá está preceituado, de forma cogente, que tanto a União quanto os estados, o Distrito Federal e os municípios poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões no serviço público, o limite máximo estabelecido para o regime geral da previdência social[12]. Diante do comando normativo em destaque, duas questões importantes precisam ser bem analisadas. Vamos nos deter, por hora, para o aspecto da vigência desse novo modelo de previdência social pública.

O dispositivo constitucional em foco não criou o sistema de previdência complementar. Simplesmente, facultou às entidades federativas a adoção desse novo modelo. A fim de afastar qualquer dúvida, no parágrafo 15 do artigo 40, a Constituição esclarece que “o regime de previdência complementar de que trata o parágrafo 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo...”[13]. Assim, para a instituição desse novo regime de previdência é preciso, antes de tudo, que cada unidade da federação venha a criá-lo, por meio de lei complementar.

Enquanto não for criado por lei complementar de iniciativa da União esse novo modelo de regime de previdência para o setor público, os servidores e juízes federais, independentemente de terem, ou não, ingressado nas respectivas carreiras após a Emenda Constitucional nº 41/2003, continuam com direito de aposentadoria em consonância com as regras da paridade e integralidade.

A tese aqui defendida ganha fôlego com a leitura atenta do parágrafo 16 do artigo 40 da Lei Maior. Lá está dito que as regras referentes à previdência complementar, conquanto cogentes para quem tenha ingressado no serviço público após a data da publicação do ato de instituição desse regime, somente será aplicável aos que já estavam engajados aos órgãos públicos, mediante prévia e expressa opção pelo novo modelo[14]. Com efeito, confira-se a dicção normativa do parágrafo 16 do artigo 40: “Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data de publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar.”

Revista Consultor Jurídico, 27 de agosto de 2007

Sobre o autor

Walter Nunes da Silva Júnior: é juiz federal, presidente da Associação dos Juízes Federais do Brasil, doutor em teoria constitucional do processo penal e professor de Direito Penal da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

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