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Demora do Parlamento

Leia voto de Celso de Mello sobre greve de servidor

A questão sobre o direito de greve dos servidores públicos está praticamente decidida no Supremo Tribunal Federal. Em julgamento de três Mandados de Injunção, sete dos 11 ministros já manifestaram suas convicções de que, pela falta de regulamentação no Legislativo, a lei a ser aplicada deve ser a mesma da iniciativa privada.

Para estes ministros, a “mora” do Legislativo em regular um direito justifica o uso e interpretação mais ampla do MJ — instrumento criado pela Constituição Federal para suprir a falta de regulamentação. Os três mandados estão com pedido de vista do ministro Joaquim Barbosa.

Nesta quarta-feira (19/9), ele pediu vista do Mandado de Injunção proposto pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do município de João Pessoa (Sintem). O sindicato pediu para que fosse suprida a omissão do Poder Público para viabilizar o direito de greve.

No voto mais importante do dia, que foi antecipado, o ministro Celso de Mello relembrou que, depois de 19 anos que a Constituição foi promulgada, o Congresso Nacional continua a se abster de editar a lei. O ministro lembrou que, há 13 anos, ele foi relator de um outro MI que reconheceu a demora.

“Registra-se, portanto, quase decorrido o período de uma geração, clara situação positivadora de omissão abusiva no adimplemento da prestação legislativa imposta, pela Constituição da República, à União Federal”, anotou o ministro.

Para o ministro, esta situação o leva a reconhecer “que não mais se pode tolerar, sob pena de fraudar-se a vontade da Constituição, esse estado de continuada, inaceitável, irrazoável e abusiva inércia da União Federal, cuja omissão, além de lesiva ao direito dos servidores públicos civis – a quem se vem negando, arbitrariamente, o exercício do direito de greve, já assegurado pelo texto constitucional —, traduz um incompreensível sentimento de desapreço pela autoridade, pelo valor e pelo alto significado de que se reveste a Constituição da República”.

Deste modo, Celso de Mello apóia o ministro Gilmar Mendes que votou pela aplicação efetiva do Mandado de Injunção. “Daí a importância da solução preconizada pelo eminente ministro Gilmar Mendes, relator da presente causa (MI 708/DF), cuja abordagem do tema ora em exame não só restitui ao Mandado de Injunção a sua real destinação constitucional, mas, em posição absolutamente coerente com essa visão, dá eficácia concretizadora ao direito de greve em favor dos servidores públicos civis”, argumentou o ministro.

O ministro ainda complementa que, “na verdade, o Mandado de Injunção busca neutralizar as conseqüências lesivas decorrentes da ausência de regulamentação normativa de preceitos constitucionais revestidos de eficácia limitada, cuja incidência — necessária ao exercício efetivo de determinados direitos neles diretamente fundados — depende, essencialmente, da intervenção concretizadora do legislador”.

Outras posições

Já o ministro Ricardo Lewandowski apresentou seu voto-vista no sentido de assegurar o direito de greve apenas para o envolvido no caso concreto, o Sintem, com uma série de medidas e restrições – 16 ao todo. Entre elas, que a suspensão do trabalho deve ser temporária e pacífica. E mais: que deveria ser precedida de tentativa de negociação. O ministro ficou vencido em sua proposta.

Lewandowski não partilha da proposta de Celso de Mello. De acordo com o ministro, embora “sedutora a idéia” de aplicar a todos os movimentos grevistas do setor público a Lei 7.783/89, que regula paralisações no setor privado, “representaria indevida ingerência do Judiciário na competência privativa do Congresso Nacional de editar normas abstratas e de caráter geral”. Para Lewandowski, a aplicação por analogia iria ainda “desfigurar” o Mandado de Injunção.

Os outros ministros acompanharam o voto de Gilmar Mendes, relator do Mandado de Injunção do Sintem. Gilmar Mendes defende a necessidade de o STF regular provisoriamente o direito de greve dos servidores públicos diante da ausência de norma geral. Sua proposta é a aplicação, por analogia, da lei que regulamenta as paralisações do setor privado. Os ministros Cármen Lúcia e Carlos Alberto Menezes Direito seguiram o mesmo raciocínio. “O Supremo pode analogicamente autorizar a aplicação da lei geral (Lei 7.783/89) para suprir a ausência de norma que assegure o direito constitucional”, afirmou Menezes Direito.

Fora o pedido do Sintem, há outros dois Mandados de Injunção em curso no Supremo (MIs 670 e 712), propostos, respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Espírito Santo (Sindipol) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará (Sinjep). Ambos estão com pedido de vista no ministro Joaquim Barbosa.

Nesses julgamentos já votaram os ministros Eros Grau, Gilmar Mendes, Celso de Mello, Sepúlveda Pertence, Carlos Ayres Britto, Cármen Lúcia e Cezar Peluso, no sentido de aplicar a lei, que regulamenta a greve no setor privado, no serviço público. Menezes Direito, que entrou no STF na vaga de Pertence, votou em um dos MIs, nesta quarta, no mesmo sentido. Portanto, sete ministros do STF já se manifestaram pela aplicação da lei existente por analogia. Ainda precisam votar os ministros Marco Aurélio, Ellen Gracie e Joaquim Barbosa.

Leia o voto de Celso de Mello

MANDADO DE INJUNÇÃO 708-0 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Este, Senhora Presidente – e aqui rememoro frase do saudoso Ministro LUIZ GALLOTTI -, é um daqueles julgamentos em que os Ministros desta Corte Suprema, sob o olhar atento da sociedade brasileira, decidem questão impregnada do mais alto grau de relevo social e jurídico, porque o Supremo Tribunal Federal deve definir, no exame desta causa, a real natureza jurídica do mandado de injunção, em obséquio à necessidade de respeito efetivo aos direitos, prerrogativas e liberdades que a Constituição assegura aos cidadãos desta República, cabendo-lhe, ainda, resolver o delicado tema pertinente ao exercício do direito de greve no serviço público.

Nesta sessão, e naquela que a precedeu, tivemos a oportunidade de ouvir votos brilhantes, como aquele magnificamente proferido pelo eminente Relator, Ministro GILMAR MENDES, e os que hoje prolataram os eminentes Ministros RICARDO LEWANDOWSKI e MENEZES DIREITO.

A greve, como todos sabemos, foi erigida, pela Constituição Federal promulgada em 1988, como direito reconhecido aos servidores públicos civis. O sistema de direito constitucional positivo conferiu, desse modo, legitimidade jurídica à greve no seio da Administração Pública, dela apenas excluindo, por razões de evidente interesse público, os militares das Forças Armadas e os integrantes das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares, aos quais se proibiu, terminantemente, o exercício desse direito de ação coletiva (CF, art. 42, § 5º).

Presentemente, é assegurado o direito de greve - ainda que em condições diferenciadas - aos trabalhadores em geral (CF, art. 9º) e aos servidores públicos civis (CF, art. 37, VII).

Cumpre destacar, no contexto em que se desenvolvem as relações coletivas de trabalho no Brasil, que o preceito constitucional que garantiu o direito de greve no setor privado da economia já se acha regulamentado pela Lei nº 7.783/89.

O legislador constituinte brasileiro, seguindo moderna tendência registrada no plano do direito comparado, buscou positivar mecanismos destinados a solucionar os conflitos coletivos instaurados entre os agentes estatais e a Administração Pública, reconhecendo aos servidores civis - além da possibilidade da sindicalização (CF, art. 37, VI) - a titularidade do direito de greve (CF, art. 37, VII).

Neste ponto, a Constituição do Brasil incorporou a recomendação constante da Convenção nº 151 da OIT (art. 8º), que dispõe sobre a institucionalização de meios voltados à composição dos conflitos de natureza coletiva surgidos entre o Poder Público e os seus servidores.

A importância do direito de greve, contudo, não pode prescindir da necessária observância dos princípios da supremacia do interesse público e da continuidade dos serviços desenvolvidos pela administração estatal, especialmente daquelas atividades que, qualificadas pela nota da essencialidade, não podem sofrer, em hipótese alguma, qualquer tipo de interrupção.

É por essa razão que documentos de caráter internacional - como o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (art. 8º, “c” e “d”) - advertem que as leis concernentes ao exercício do direito de greve, especialmente quando exercido no âmbito da Administração Pública, podem e devem estipular restrições ou limitações “no interesse da segurança nacional ou da ordem pública, ou para proteção dos direitos e liberdades de outrem”.

O próprio Romano Pontífice, na Encíclica “Laborem Exercens” (“Sobre o Trabalho Humano”, p. 49, item n. 20, 1981, Loyola), após advertir que as exigências sindicais “não podem transformar-se numa espécie de egoísmo de grupo ou de classe”, salientou, nesse documento pontifício comemorativo do 90º aniversário da Encíclica “Rerum Novarum”, do Papa Leão XIII (1891), que a atividade desenvolvida pelas entidades representativas dos prestadores de serviços deve ser entendida “como uma prudente solicitude pelo bem comum”, aduzindo que:

“Ao agirem em prol dos justos direitos dos seus membros, os sindicatos lançam mão também do método da ‘greve’, ou seja, da suspensão do trabalho, como de uma espécie de ‘ultimatum’ dirigido aos órgãos competentes e, sobretudo, aos dadores de trabalho. É um modo de proceder que a doutrina social católica reconhece como legítimo, observadas as devidas condições e nos justos limites. Em relação a isto os trabalhadores deveriam ter assegurado o direito à greve, sem terem de sofrer sanções penais pessoais por nela participarem. Admitindo que se trata de um meio legítimo, deve simultaneamente relevar-se que a greve continua a ser, num certo sentido, um meio extremo. Não se pode abusar dele; e não se pode abusar dele especialmente para fazer o jogo da política. Além disso, não se pode esquecer nunca que, quando se trata de serviços essenciais para a vida da sociedade, estes devem ficar sempre assegurados, inclusive, se isso for necessário, mediante apropriadas medidas legais. O abuso da greve pode conduzir à paralisação da vida sócio-econômica; ora isto é contrário às exigências do bem comum da sociedade, o qual também corresponde à natureza, entendida retamente, do mesmo trabalho.” (grifei)

No plano do direito comparado, como sabemos, delineiam-se pelo menos quatro modelos normativos concernentes ao exercício do direito de greve no serviço público, que assim podem ser caracterizados:

(1) Reconhecimento do direito de greve ao servidor público em condições diferenciadas daquelas estabelecidas para os trabalhadores em geral;

(2) Reconhecimento do direito de greve ao servidor público em condições idênticas às fixadas para os trabalhadores em geral;

(3) Reconhecimento tácito em favor dos servidores públicos do direito de greve; e

(4) Vedação total do exercício do direito de greve no serviço público.

O eminente jurista ARION SAYÃO ROMITA (“Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis - Aspectos Trabalhistas e Previdenciários”, p. 64/65, 1993, LTr), ao analisar o “status quaestionis” no plano do direito comparado, observa:

“O exame da legislação vigente em diferentes países permite identificar quatro grupos: 1º - países que reconhecem expressamente o direito de greve dos servidores públicos; 2º - países que não estabelecem diferença alguma entre as greves do setor público e as dos demais setores da economia; 3º - países cuja legislação não contém disposições relativas à licitude ou ilicitude dos movimentos grevistas de servidores públicos, 4º - países que proíbem expressamente a greve dos servidores públicos.

No primeiro grupo, alistam-se os países que consideram legal a greve quando o conflito não é resolvido mediante consultas, negociações ou qualquer outro procedimento existente. Esta é a situação de Alto Volta, Benin, Canadá, Costa do Marfim, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Guiné, Madagascar, México, Níger, Noruega, Portugal, Senegal, Suécia, Zaire. O reconhecimento do direito de greve se aplica, em princípio, aos funcionários em geral, mas há certas categorias de servidores aos quais se nega o exercício do direito. Há também restrições fundadas no tipo de conflitos, como por exemplo: na Noruega só é permitida a greve em caso de conflito de interesses; na Suécia, só é autorizada a greve que tiver origem em questões que possam constituir objeto de negociação.

No segundo grupo situam-se os países que reconhecem o direito de greve de modo geral, embora sujeito a restrições em certos casos, e não existem disposições especiais que neguem esse direito aos servidores públicos. É o que se passa nos seguintes países: Camarões, Gana, Itália, Malásia, Malta, Maurício, Nigéria, Serra Leoa, Singapura e Sri Lanka.

O terceiro grupo é composto por países cuja legislação silencia quanto à legalidade ou ilegalidade do movimento grevista, o que suscita diferentes interpretações. No Tchad, em Israel e no Reino Unido, há reconhecimento tácito do direito de greve. Em contrapartida, a inexistência de disposições legislativas pode ser interpretada como proibição tácita da greve na função pública. É o que ocorre na Alemanha, quanto aos Beamte (os Angestellte e Arbeiter gozam do direito de greve), no Irã, no Paquistão, na Argélia e no Gabão. O mesmo podia dizer-se dos países socialistas antes das transformações operadas em 1989 e 1990, quando a greve passou a ser expressamente autorizada por lei em diversos desses países.

No quarto grupo enfileiram-se os países que expressamente negam aos funcionários públicos o direito de greve. Em certos países, como Quênia, Trinidad e Tobago, Uganda, as proibições se referem aos serviços essenciais. Em outros, há proibição legal especificamente estabelecida para a greve no serviço público. É o sistema vigente nos seguintes países: Austrália, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Chile, Estados Unidos, Filipinas, Guatemala, Honduras, Japão, Coveite, Líbano, Holanda (ferroviários e altos funcionários públicos), Ruanda, Síria, Suíça, Tailândia, Trinidad e Tobago, Venezuela. A proibição assume características de grande rigidez em países latinoamericanos, que a incluem no texto constitucional, como é o caso de Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Panamá e Venezuela e era também o caso do Brasil antes de 1988.

Certos países não podem ser classificados em qualquer desses grupos, porque não sendo a matéria prevista por lei, o problema da greve dos servidores públicos continua sendo uma questão bastante controvertida, com opiniões doutrinárias divergentes e decisões judiciais conflitantes. Esta é a situação da Áustria, Bélgica, Dinamarca, Holanda, Uruguai.” (grifei)

Decorridos quase 19 (dezenove) anos da promulgação da vigente Carta Política, ainda não se registrou - no que concerne à norma inscrita no art. 37, VII, da Constituição - a necessária intervenção concretizadora do Congresso Nacional, que se absteve de editar, até o presente momento, o ato legislativo essencial ao desenvolvimento da plena eficácia jurídica do preceito constitucional em questão, não obstante esta Suprema Corte, em 19/05/1994 (há quase 13 anos, portanto), ao julgar o MI 20/DF, de que fui Relator, houvesse reconhecido o estado de mora (inconstitucional) do Poder Legislativo da União, que ainda subsiste, porque não editada, até agora, a lei disciplinadora do exercício do direito de greve no serviço público.

Registra-se, portanto, quase decorrido o período de uma geração, clara situação positivadora de omissão abusiva no adimplemento da prestação legislativa imposta, pela Constituição da República, à União Federal.

Na realidade, o retardamento abusivo na regulamentação legislativa do texto constitucional qualifica-se - presente o contexto temporal em causa - como requisito autorizador do ajuizamento da ação de mandado de injunção, pois, sem que se configurasse esse estado de mora legislativa – caracterizado pela superação excessiva de prazo razoável -, não haveria como reconhecer-se ocorrente, na espécie, o próprio interesse de agir em sede injuncional, como esta Suprema Corte tem advertido (RTJ 158/375, Rel. p/ o acórdão Min. SEPÚLVEDA PERTENCE) em sucessivas decisões:

“MANDADO DE INJUNÇÃO. (...). PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DO MANDADO DE INJUNÇÃO (RTJ 131/963 – RTJ 186/20-21). DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO/DEVER ESTATAL DE LEGISLAR (RTJ 183/818-819). NECESSIDADE DE  OCORRÊNCIA DE MORA LEGISLATIVA (RTJ 180/442). CRITÉRIO DE CONFIGURAÇÃO DO ESTADO DE INÉRCIA LEGIFERANTE: SUPERAÇÃO EXCESSIVA DE PRAZO RAZOÁVEL (RTJ 158/375). (...).”

(MI 715/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, “in” Informativo/STF nº 378, de 2005)

O caso em exame, como precedentemente acentuado, revela – considerada a superação irrazoável do lapso temporal já decorrido – um retardamento abusivo do dever estatal de legislar sobre a espécie ora em análise.

Essa omissão inconstitucional da União Federal, derivada do inaceitável inadimplemento do seu dever de emanar regramentos normativos - encargo jurídico que foi imposto ao Congresso Nacional pela própria Constituição da República - encontra, neste “writ” injuncional, um poderoso fator de neutralização da inércia legiferante e da abstenção normatizadora do Estado.

O mandado de injunção, desse modo, deve traduzir significativa reação jurisdicional, fundada e autorizada pelo texto da Carta Política que, nesse “writ” processual, forjou o instrumento destinado a impedir o desprestígio da própria Constituição, consideradas as graves conseqüências que decorrem do desrespeito ao texto da Lei Fundamental, seja por ação do Estado, seja, como no caso, por omissão - e prolongada inércia - do Poder Público.

Revista Consultor Jurídico, 19 de setembro de 2007

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